Выборы в Польше / bi.gazeta.pl
К реформе местного самоуправления поляки отнеслись серьезно и реализовали ее за 9 лет. Об этом опыте рассказал Владимир Тимошенко, участник конференции по основам европейской модели местного самоуправления на примере польского опыта и возможностям ее внедрения в Украине.
Перед началом проведением реформ поляки поставили себе четкие цели, которые должны были быть в результате достигнуты.
Гмина занимает центральное положение среди других единиц самоуправления, и именно с гминами связано выполнение всех основных публичных задач, возложенных на территориальное самоуправление. По численности гмина может насчитывать от 2 тыс. (сельская местность) до чуть менее 2 млн. (крупный город) человек. Гмины существовали в Польше со времен коммунистического прошлого, и по ходу проведения реформ их численность и состав были лишь оптимизированы для удобства граждан с 2121 до 2479.
По типам гмины делятся на городские, сельские и смешанные. Средняя численность сельской гмины — 7 тыс. человек, и в ней обычно объединены крупное село и несколько мелких сел и хуторов. Смешанная гмина состоит из поселка/города и нескольких близлежащих сел.
Руководство гмины составляют президент (городская), бургомистр (смешанная), войт (сельская), правление и совет. Совет выполняет контрольную функцию и утверждает бюджет. Для контроля совет создает контрольно-ревизионную комиссию. Правление назначает и возглавляет глава гмины, который избирается прямым голосованием. Стоит отметить, что гмина — единственный орган власти с сильным, избираемым прямым голосованием, руководителем.
Бюджет гмины состоит из 39,34% от общей суммы подоходного налога и 6,71% налога на корпорации, а также из местных налогов и сборов.
При этом украинская практика «выравнивания» в Польше закреплена законом о доходах единиц территориального самоуправления, в котором четко прописано, кто, сколько и в каких случаях платит при превышении оговоренных уровней дохода, а также кто и сколько получает при недостаточном уровне доходов. Данная практика является вполне мягкой (при превышении среднего уровня дохода более чем на 150% уплачивается налог в 20% от превышенного дохода).
Данный закон очень четко и детально регламентирует всю доходную часть бюджетов всех органов местного самоуправления, а также их взаимоотношения с центральной властью. Подоходный налог платится в гмину по месту проживания плательщика, а не по месту работы. Ставки местных налогов и сборов могут варьироваться до определенного уровня в зависимости от политики конкретной гмины. Гмины самостоятельно утверждают бюджет.
Центральная власть имеет право лишь изучить бюджет гмины на предмет экономической реальности и соответствия законам, а в случае наличия замечаний гмине даются лишь рекомендации по их устранению, которые гмина имеет право отвергнуть.
Гмины отвечают за дошкольные и среднеобразовательные заведения, локальное здравоохранение, коммунальные услуги (вкл. утилизацию бытовых отходов), локальную инфраструктуру (вкл. дороги), библиотеки, бассейны, стадионы, дома культуры и пр. Также на базе гмин государство выполняет функции по соцзащите населения и некоторые другие, перечисляя в виде дотаций средства на выплаты и компенсируя 50% административных расходов.
По своему усмотрению богатые гмины могут отменять некоторые местные налоги и сборы, устанавливать различные социальные льготы в виде бесплатных завтраков и обедов для дошкольников. Есть гмины, которые полностью субсидируют общественный транспорт для своих жителей. Кроме того, некоторые гмины, у которых появился значительный ресурс после продажи собственности, разместили его в банке с целью получать дополнительный доход с депозита.
Гмины могут создавать собственные органы по охране общественного правопорядка, пожарную службу и службу занятости.
Гмина является юридическим лицом, но, в отличие от Украины, где юридическим лицом является административный орган или совет, в Польше юридическим лицом является именно община в первоначальном и общепринятом смысле — как население конкретной административно-территориальной единицы. Соответственно и полномочия общины весьма широки и включают в себя принципы прямой демократии в виде местного референдума.
На референдумы могут выноситься следующие вопросы:
Например, в 2014 году жители Кракова проголосовали на референдуме против идеи властей провести Зимние олимпийские игры 2022 года и за то, чтобы перераспределить средства на увеличение количества велодорожек, поддержку скверов и парков, а также проектирование метрополитена.
Гмина является основной, но не базовой единицей самоуправления в Польше. В сельские гмины входят солетства, а в городские дильныци. Данные органы самоуправления существуют без создания юридического лица, но наделены рядом функций и возможностей. Размер солетства может составлять от нескольких сотен до тысячи человек и зависит от размеров населенных пунктов, входящих в гмину.
Солетство возглавляет солтес, а также может быть сформирован и совет солтства. Солтес получает з\п, а совет — по решению гмины. Размер дильныци равен нескольким тысячам человек и примерно равен 1 кварталу/микрорайону в городе. Дильныци возглавляет бургомистр, который за свою работу получает з\п.
Солетства/дильныци выполняют функцию «начальства шаговой доступности» для членов общины и решают мелкие бытовые вопросы, до которых у руководства гмины никогда не дохо дят руки. Провести освещение в конкретный двор, проложить пешеходную/велосипедную дорожку, поставить скамейки в сквере и т.п. Данные пожелания граждан не являются обязательными для выполнения руководством гмины, но если конкретный вопрос был принят на общем собрании общины, руководство гмины его выполняет.
В последние несколько лет в Польше набирает обороты движение по созданию т.н. общественных бюджетов. Гмины выделяют незначительные суммы для формирования бюджетов солетств/дильныць. Данные бюджеты расходуют на потребности общин. Утверждение статей расхода средств происходит на общем собрании общины. Существуют планы по расширению функций и величины общественных бюджетов. Данный опыт позволяет приобщить простых людей к принятию решений и развивает гражданское общество.
Данная единица существовала в Польше до 1975 года и была упразднена в ходе реформы. С 1 января 1999 года повяты возвращены и выполняют публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: средне-специальное образование, здравоохранение на уровне больших больниц, социальная помощь там, где создание структур в гмине нецелесообразно, детские дома, помощь инвалидам и дома престарелых, общественный транспорт и дороги, проходящие через территорию нескольких гмин, большой центр занятости, услуги геодезии, реестр и др.
Всего в Польше 316 повятов, в т.ч. 66 городов на правах повята. Число жителей для получения статуса повята должно превышать 100 тыс. человек.
Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами являются: повятовый совет и правление повята. Совет повята выбирает главу совета повята, правление и старосту повята как председателя правления. Правление повята является исполнительным органом совета повята и подотчетно ему.
Повят обычно охватывает однородную по поселенческой и пространственной структуре, а так же по общественно-экономическим связям территорию. Повят независим в принятии решений и не подконтролен другим органам власти, и, по сути, является коммуникатором между гминами, входящими в него.
Бюджет повята состоит из 10,25% от общей суммы подоходного налога и 1,4% от налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.
Нередки случаи, когда выполнение каких-либо работ находится в обязанности повята (например, ремонт дороги), но денег на них в текущем году у него не хватает. Тогда староста собирает глав заинтересованных гмин и предлагает им вскладчину профинансировать данную работу. Иногда гмины соглашаются, а иногда — нет.
Также стоит отметить, что города, потерявшие статус центра воеводства после проведения реформы и сокращения числа Воеводств с 49 до 16, кроме статуса гмины получили еще и статус повята без ограничения в 100 тыс. жителей.
Всего воеводств в Польше 16. Сформированы они в основном на базе существовавшей до реформы 1975 года административно-территориальной системы и примерно отображают исторический уклад.
Власть в воеводстве принадлежит сеймику воеводства, который формирует правление воеводства и назначает маршалека — главу правления. Сеймик или правление воеводства никоим образом не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.
В задачи воеводства входит выполнение задач, выходящих за уровень гмин и повятов: высшее образование, научно-прикладные центры, медицинские центры, дороги местного значения. Важнейшей задачей воеводства является равномерность развития территории, создание привлекательных условий для инвестиций и экологическая политика. Часто при невозможности решить какую-либо задачу собственными силами гмины и повята на помощь приходит воеводство.
Бюджет воеводства состоит из 1,6% от общей суммы подоходного налога и 15,9% от общей суммы налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.
Отдельно стоит отметить такую статью наполнения местных бюджетов, как инвестиции/гранты структур ЕС. Многие в Украине считают, что на Польшу проливается золотой дождь помощи из ЕС, но это не совсем так. В каждой гмине, повяте и воеводстве существует специальный инвестиционный отдел, в котором трудится профессионал, способный отыскать конкретную программу ЕС, подходящую под нужды именно его общины.
Далее начинается процесс согласования и написания проекта с четким обоснованием и бюджетом инвестиции по каждой статье. Затем проводится полностью прозрачная тендерная процедура, и ЕС выделяет, как правило, 70% от необходимой суммы. В среднем на малые проекты уходит до года, на большие — пару лет. Для сравнения, в Киеве уже без малого 10 лет 3 «мэра» ведут переговоры о гранте на реконструкцию Бортницкой станции аэрации, а Краков провел переговоры и модернизировал свою станцию за неполных 4 года.